淺談國有企業審計助力混合所有制改革

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  國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業發展的重要物(wù)質基礎和政治基礎。深化國有企業改革，對堅持和發展中(zhōng)國特色社會主義、實現“兩個一(yī)百年”奮鬥目标具有十分(fēn)重大(dà)的意義。發展混合所有制經濟，是深化國有企業改革的重要舉措。黨的十九大(dà)報告提出了“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競争力的世界一(yī)流企業”的要求。審計是黨和國家監督體(tǐ)系的重要組成部分(fēn)，促進黨的路線方針政策和重大(dà)決策部署貫徹落實是審計機關的政治任務，國有企業審計是審計機關的法定職責。爲穩健推進國有企業混合所有制改革，國有企業審計應站在新的起點，明确審計方向，突出審計重點，把握關鍵環節，消除政策“中(zhōng)梗阻”，确保國有企業做強做優做大(dà)。
  一(yī)、混合所有制改革的目标和要求
  （一(yī)）混合所有制改革的内涵。
  “混合所有制”，是指不同所有制按照一(yī)定原則，實行聯合生(shēng)産或經營的形式。混合所有制改革就是通過聯合新建、交叉持股、相互融合、股份資(zī)産轉讓等方式，對國有、私有、外(wài)資(zī)的資(zī)本形式進行組合，形成新的、不同類型的混合所有制企業。當前，推進混合所有制改革有利于推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構；有利于提高國有資(zī)本配置和運行效率，優化國有經濟布局，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，促進國有企業轉換經營機制，放(fàng)大(dà)國有資(zī)本功能，實現國有資(zī)産保值增值，實現各種所有制資(zī)本取長補短、相互促進、共同發展，夯實社會主義基本經濟制度的微觀基礎。混合所有制改革是通過引入其他資(zī)本類型，使國企股權多元化，進而形成競争機制，激發國有企業市場活力，提高國有企業競争力。
  （二）混合所有制改革發展曆程。
  黨的十一(yī)屆三中(zhōng)全會以來，我(wǒ)國國有企業逐步走上改革之路。1997年10月，黨的十五大(dà)報告首次提出了混合所有制的概念，明确“公有制經濟不僅包括國有經濟和集體(tǐ)經濟，還包括混合所有制經濟中(zhōng)的國有成分(fēn)和集體(tǐ)成分(fēn)”。1999年9月，黨的十五屆四中(zhōng)全會通過的《中(zhōng)共中(zhōng)央關于國有企業改革和發展若幹重大(dà)問題的決定》，第一(yī)次提出發展“混合所有制經濟”，明确“國有大(dà)中(zhōng)型企業尤其是優勢企業，宜于實行股份制的，要通過規範上市、中(zhōng)外(wài)合資(zī)和企業相互參股等形式，改爲股份制企業，發展混合制經濟”。2002年10月，黨的十六大(dà)報告提出“除極少數必須國有獨資(zī)的企業外(wài)，積極推行股份制，發展混合所有制經濟”。2003年10月，黨的十六屆三中(zhōng)全會通過的《中(zhōng)共中(zhōng)央關于完善社會主義市場經濟體(tǐ)制若幹問題的決定》，指出“進一(yī)步增強公有制經濟的活力，大(dà)力發展國有資(zī)本、集體(tǐ)資(zī)本和非公有資(zī)本等參股的混合所有制經濟”。2007年10月，黨的十七大(dà)報告明确：“以現代産權制度爲基礎，發展混合所有制經濟”。2013年11月，黨的十八屆三中(zhōng)全會通過的《關于全面深化改革若幹重大(dà)問題的決定》，提出“積極發展混合所有制經濟。國有資(zī)本、集體(tǐ)資(zī)本、非公有資(zī)本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，……允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成爲混合所有制經濟”。國家在加強頂層設計的同時，混合所有制改革也逐步進入落實階段。2016年至今，發展改革委已經批複三批共50家國有企業開(kāi)展混合所有制改革試點。2017年，廣東、深圳、山東、山西等多個省市出台了關于國有企業改革的指導性文件，地方國企的混合所有制改革也明顯加速。未來一(yī)段時間，混合所有制改革将成爲國有企業改革的重要手段和關鍵環節。
  （三）混合所有制改革的要求。
  2015年8月，中(zhōng)共中(zhōng)央、國務院發布了《關于深化國有企業改革的指導意見》，提出“以促進國有企業轉換經營機制，放(fàng)大(dà)國有資(zī)本功能，提高國有資(zī)本配置和運行效率，實現各種所有制資(zī)本取長補短、相互促進、共同發展爲目标，穩妥推動國有企業發展混合所有制經濟”。2015年9月，國務院發布了《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，指出“發展混合所有制經濟，是深化國有企業改革的重要舉措……國有資(zī)本、集體(tǐ)資(zī)本、非公有資(zī)本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”。2015年10月，國務院辦公廳印發了《關于加強和改進企業國有資(zī)産監督防止國有資(zī)産流失的意見》，對國有企業混合所有制改革進程中(zhōng)如何健全國有資(zī)産管理監督體(tǐ)系，強化責任追究提出了具體(tǐ)要求。上述文件對于混合所有制改革的具體(tǐ)要求主要包括：
  一(yī)是政府引導，市場運作。政府引導經濟布局、産業結構和企業發展的大(dà)方向，充分(fēn)發揮市場在資(zī)源配置中(zhōng)的決定性作用，遵循市場經濟規律，以企業爲主體(tǐ)，在引資(zī)本的同時轉好機制，在産權多元化的同時進一(yī)步完善企業法人治理結構。二是完善制度，保護産權。爲了調動各類資(zī)本參與發展混合所有制經濟的積極性，必須進一(yī)步完善相關制度，營造優良的營商(shāng)環境，切實保護各類出資(zī)人的産權權益。三是嚴格程序，規範操作。混改過程中(zhōng)必須依法依規，交易做到公開(kāi)規範，加強交易主體(tǐ)和程序監管，避免國有資(zī)産流失。四是宜改則改，穩妥推進。改革要規範有序進行，穩中(zhōng)求進。已經實行混合所有制的國有企業，要進一(yī)步完善現代企業制度，将國有資(zī)産做強做優做大(dà)；适宜繼續推進混合所有制改革的國有企業，要因企施策，成熟一(yī)個推進一(yī)個，充分(fēn)發揮市場機制作用。
  二、國有企業混合所有制改革面臨的主要困難
  近年來，國有企業混合所有制改革工(gōng)作取得了積極進展，但與國有企業的規模及其在國民經濟中(zhōng)的地位作用相比，進展速度不快，混合所有制改革的主要難點體(tǐ)現在以下(xià)三個方面。
  （一(yī)）如何通過混合所有制改革，加強産權制度保護，維護投資(zī)者的合法權益。
  産權是一(yī)切所有制的核心，發展混合所有制經濟的目的之一(yī)是産權主體(tǐ)的多元化，實現企業不同所有者之間相互監督，有效制衡。混合所有制改革過程中(zhōng)，是不是造成國有資(zī)産流失，是不是存在低于市場價轉讓國有資(zī)産，是不是存在股權轉讓中(zhōng)的套利行爲，是不是通過員(yuán)工(gōng)持股計劃侵占國有資(zī)産等問題都是關注的重點。非國有參與者對自己的财産缺少“安全感”，擔心混合所有制改革是圈自己的錢，不敢輕易參與。國有企業體(tǐ)量巨大(dà)，非國有資(zī)本即便參與混合所有制改革，也很難取得控股地位，由于缺少話(huà)語權難以有效參與決策。非國有主體(tǐ)參與改革的熱情一(yī)旦受挫，會直接影響國有企業混合所有制改革的進程。混合所有制改革的關鍵就是要平衡各方的利益，不應該以犧牲某一(yī)方的利益爲代價，國有股東和非國有股東應該是合作和監督并存，以做大(dà)國企“蛋糕”方式提升國有股東和非國有股東收益，而不是簡單的零和博弈，通過削減一(yī)方利益而擴大(dà)另一(yī)方利益。
  （二）如何在混合所有制改革中(zhōng)實現國有資(zī)産保值增值，避免國有資(zī)産流失。
  應對混合所有制改革面臨國有資(zī)産流失的重大(dà)挑戰，杜絕暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公爲私、逃廢債務等問題，是混合所有制改革面臨的一(yī)道難題。國有資(zī)産流失往往發生(shēng)在混合所有制改革産權交易過程中(zhōng)：一(yī)是資(zī)産評估環節。評估結果是國有資(zī)産交易重要的定價依據，如果評估結果不能做到科學、準确、全面的反映資(zī)産價值，國有資(zī)産交易價格界定勢必不合理。二是價格确定環節。産權轉讓價格應以經核準或備案的評估結果爲基礎确定，但完全以評估價格确定交易價格也不合理，應通過披露的競價方式組織競價。三是産權交易環節。若存在信息披露不充分(fēn)、受衆面不夠廣泛、量身定做出讓條件等問題，國有産權交易不能充分(fēn)征集到潛在意向受讓方，将會影響公平競價。
  （三）如何通過混合所有制改革完善我(wǒ)國國企現代企業制度建設，建立健全治理機制。
  确立規範的企業法人治理結構，規範企業股東大(dà)會、董事會、經理層和黨組織權責關系等，是混合所有制改革要實現的一(yī)個重要目标。一(yī)是國有企業往往處于國有獨資(zī)或者絕對控股，非國有資(zī)本所占比例非常小(xiǎo)，造成股東大(dà)會中(zhōng)，國有股東的意見起決定性作用，中(zhōng)小(xiǎo)股東常常淪爲“旁觀者”，缺少了必要的制衡。二是董事會在公司治理中(zhōng)起着重要的作用，而在我(wǒ)國國有企業中(zhōng)，一(yī)些公司董事由組織部門委派，影響董事會的獨立運行，導緻公司治理結構整體(tǐ)弱化。作爲公司重要監督機制的獨立董事，在國有企業中(zhōng)也很難到做到應有的獨立性，導緻其監督職能的弱化；同時，這些獨立董事一(yī)般是社會某一(yī)方面的專家，大(dà)部分(fēn)缺少直接管理企業的經驗。三是國有企業中(zhōng)，董事會成員(yuán)和經理層人員(yuán)安排出現了重合，使得董事會對于經理層的監督約束職能大(dà)打扣折；對于經理層的考核機制也收效甚微，經理層上下(xià)通道還沒有完全打開(kāi)，使得企業對于經理層的約束減弱，增加了決策風險。
  三、國有企業審計如何助力混合所有制改革工(gōng)作
  （一(yī)）應妥善處理混合所有制改革的三個關系。
  一(yī)是促改革和防流失的關系。國有企業審計應處理好促進混合所有制改革和防止國有資(zī)産流失的關系，二者并不矛盾。在現階段，改革是第一(yī)位的，審計應該服務于推動改革這個大(dà)局，改革允許失誤，但對那些不作爲、亂作爲的渎職行爲導緻的國資(zī)流失，要堅決查處，最大(dà)限度地避免。二是依法依規和“三個區分(fēn)開(kāi)來”的關系。審計機關依照法定權限實施國有企業審計，對國有企業及其監管部門是否忠實履行法定職責、嚴格财經紀律，其經濟活動是否真實、合法、有效，依照法定要求和标準進行檢查和評價。同時，對審計發現的問題要貫徹“三個區分(fēn)開(kāi)來”原則，要緊扣中(zhōng)央精神和混合所有制改革發展要求，實事求是地進行分(fēn)析，看評價事項是不是在推進改革中(zhōng)因缺乏經驗、先行先試出現的失誤，是不是上級尚無明确限制的探索性試驗中(zhōng)的失誤，是不是爲推動發展的無意過失。三是國有企業和民營企業的關系。兩者都是平等的市場主體(tǐ)，當前民營經濟已占整個國民經濟總量的60%以上，創造就業崗位超過80%，成爲大(dà)衆創業、萬衆創新的重要平台，在國民經濟中(zhōng)發揮着越來越重要的作用。國有企業審計要促進轉變政府職能、營造良好營商(shāng)環境、激發企業家精神，保護各類市場主體(tǐ)的平等地位，支持民營企業依法經營、公平競争，促進民營經濟健康發展。
  （二）應關注混合所有制改革的五個因素。
  從整體(tǐ)宏觀角度考慮，國有企業審計應從混合所有制改革的目标、前提、主體(tǐ)、層次和方式五個方面着手，找準切入點。一(yī)是混合所有制改革的目标，是爲了增強國有企業的市場活力和競争力。國有企業審計圍繞這個目标來審視混合所有制改革，以是否有利于增強國有企業活力、是否有利于國有資(zī)産保值增值、是否有利于社會經濟發展作爲審計判斷的根本準則。二是混合所有制改革的前提是國有企業公司制。國有企業審計關注國有企業公司制改制不到位，特别是沒有進行公司制改制盲目進行混合所有制改革帶來的風險。三是混合所有制改革的主體(tǐ)是主業處于充分(fēn)競争行業和領域的商(shāng)業類國有企業，國有企業審計中(zhōng)應關注企業的主業是否突出，競争是否充分(fēn)。四是混合所有制改革的層次，目前主要在子公司層面，集團公司層面也在積極探索，國有企業審計應重點關注有無操之過急或停滞不前的情況。五是混合所有制改革的方式，主要包括國有企業改制上市、國有企業員(yuán)工(gōng)持股、非國有資(zī)本參與國有企業改制、國有資(zī)本入股非國有企業等多種方式。國有企業審計應關注改革方式是否合理，是否取得預期效果等。
  （三）應緊盯混合所有制改革的五個環節。
  國有企業審計應抓住混合所有制改革的五個關鍵環節，以有效防範風險，助力企業突破改革瓶頸，順利實施混合所有制改革。一(yī)是決策環節。國有企業審計應關注改革過程是否經過民主決策程序，規範操作；引進的投資(zī)者是否符合發展戰略；是否有效防範重大(dà)風險；是否确保改革的有序進行，穩妥推進。二是員(yuán)工(gōng)持股環節。關注員(yuán)工(gōng)持股方案設計是否優化、審批程序是否合理、内控制度是否有效、員(yuán)工(gōng)投入資(zī)金來源是否合法，防範員(yuán)工(gōng)持股公司的法律、管理和經營風險。三是整體(tǐ)上市環節。國有企業審計應關注國有企業整體(tǐ)上市戰略推進情況，檢查是否推動上市公司優化資(zī)本結構、促進企業産業鏈有效整合、提高上市公司可持續發展能力、實現國有資(zī)本保值增值。四是資(zī)産處置環節。國有企業審計應關注是否存在低評、少評或不評的問題，在資(zī)産轉讓環節關注是否存在人爲低價交易國有資(zī)産的問題，在資(zī)産剝離(lí)環節關注是否存在因管理不到位緻使資(zī)産被轉移挪用的問題。五是債權債務和職工(gōng)安置環節。國有企業審計應關注債權債務和職工(gōng)安置情況，是否妥善保護債權人合法利益，是否穩妥解決職工(gōng)勞動關系。
  （四）應突出混合所有制改革的四個重點内容。
  國有企業審計應以推進落實混合所有制改革的政策措施爲主線，結合國有企業分(fēn)類改革的進展，确定審計重點内容。一(yī)是貫徹國家混合所有制改革的政策措施情況。對混合所有制改革三批試點應檢查已完成措施進度的真實性，重點審計完成引入投資(zī)者、設立新公司、重構公司治理機制、建立内部激勵機制等内容，對其他企業應關注企業混改進度是否符合國家要求，制約企業混改的因素和障礙，促進混合所有制改革的順利推進。二是企業經營和債務狀況。要從整體(tǐ)上評價企業經營效益的變化情況，剔除不可比因素和不真實因素，選取關鍵指标來衡量混合所有制改革的實際效果。重點關注投資(zī)實力是否明顯增強，杠杆率是否明顯降低，經營狀況是否明顯改善。三是内部管理情況。要檢查企業内部管理制度，是否适應新治理體(tǐ)制的要求，有無内部控制風險點；關注企業法人治理結構的健全和運轉情況，通過股東大(dà)會、董事會、監事會的人員(yuán)構成和決策程序等判斷是否仍然存在股權“一(yī)大(dà)衆散”的情況，非國有股東能否積極發揮作用。四是财經紀律遵守情況。檢查混合所有制改革中(zhōng)的關鍵環節，是否存在違規決策造成國有資(zī)産流失、違反财經紀律損公肥私的問題。